Operator publiczny czy prywatny? Największy spór wokół ROP-u wciąż budzi emocje [WYWIAD]

Zbigniew Mamys (Przegląd Komunalny): Spotykamy się chwilę po wysłuchaniu dyskusji dotyczącej systemu kaucyjnego i rozszerzonej odpowiedzialności producenta podczas Konferencji Kompleksowa Gospodarka Odpadami. Jakie są państwa pierwsze wrażenia?

Małgorzata Izdebska: Myślałam o tym panelu od kilku dni, ponieważ byłam bardzo ciekawa, jak potoczy się dyskusja. Emocje związane z systemem kaucyjnym i projektem UC100 są dziś ogromne, a stanowiska bardzo skrajne. Obawiałam się więc, że zamiast rozmowy będziemy mieli do czynienia z bitwą, której naprawdę nie potrzebujemy.

Dlatego bardzo się cieszę, że istnieją takie przestrzenie jak konferencja Kompleksowa Gospodarka Odpadami, podczas której pod jednym dachem można zgromadzić wszystkich interesariuszy. Tak właśnie powinno się pracować nad systemem.

Jeżeli chcemy dobrze urządzić mieszkanie, zapraszamy fachowców z różnych branż. Sami nie wykonamy instalacji elektrycznej, hydrauliki i projektu wnętrza. Podobnie jest z gospodarką odpadami. Żeby właściwie poukładać wszystkie jej elementy, trzeba korzystać z wiedzy i doświadczenia wszystkich uczestników systemu.

Równie ważny jest samorząd, który dziś reprezentuję, organizacje odzysku reprezentowane przez Kubę, instalacje, firmy odbierające odpady i pozostali interesariusze. Każdy głos ma znaczenie. Najważniejsze pytanie brzmi: jak doprowadzić do tego, żebyśmy zaczęli się wzajemnie słuchać i stworzyli system, któremu wszystkie strony będą ufały? Jeżeli będzie dobrze skonstruowany, każdy będzie mógł się w nim czuć bezpiecznie i normalnie funkcjonować.

Jakub Tyczkowski: Potwierdzam, że emocji nadal jest bardzo dużo. Wiele argumentów było już wcześniej wielokrotnie powtarzanych. Część dyskusji ma też charakter dość akademicki.

Tymczasem w praktyce sytuacja jest pilna. Producenci potrzebują dobrze funkcjonującego ROP-u, aby realizować cele wynikające z PPWR. Nie zastanawiają się już, czy ROP powinien powstać, lecz kiedy i w jakiej formie. Na pierwsze pytanie odpowiedź jest prosta: jak najszybciej. Pozostaje więc pytanie o model.

W uproszczeniu mamy dwóch głównych interesariuszy. Pierwszym są wprowadzający opakowania na rynek, czyli producenci. Drugim są samorządy, ponieważ w polskim systemie to one decydują o organizacji gospodarki odpadami komunalnymi.

Pomiędzy nimi znajduje się cała branża wykonująca pracę operacyjną: firmy odbierające odpady, sortownie i recyklerzy. Ostatecznie surowce po recyklingu powinny wracać do producentów. W przypadku szkła czy papieru dzieje się to w sposób naturalny. Trudniejsza sytuacja występuje przy tworzywach sztucznych i stąd kolejne regulacje, takie jak dyrektywa Single-Use Plastics czy PPWR.

Małgorzata Izdebska: Trzeba jednak podkreślić, że bez podmiotów znajdujących się pomiędzy producentami i samorządami żadna ze stron nie będzie w stanie zrealizować swoich celów.

Spieszysz się? Posłuchaj wywiadu na YT Portalu Komunalnego!

Skoro zarówno producenci, jak i samorządy chcą szybkiego wprowadzenia ROP-u, dlaczego wciąż go nie mamy? Co poszło nie tak?

Jakub Tyczkowski: Podstawowym problemem jest brak zaufania. Nie doszliśmy do momentu, w którym wszystkie strony mogłyby powiedzieć, że wypracowany model rzeczywiście zagwarantuje realizację założeń ROP-u.

Samorządy chcą mieć pewność, że producenci pokryją realne koszty gospodarowania odpadami pochodzącymi z wprowadzonych przez nich opakowań. Z kolei producenci nie mają pewności, czy pieniądze, które przekażą, zostaną właściwie wykorzystane.

Cele mamy bardzo podobne. Chodzi o pokrycie kosztów, ale także o osiąganie efektów środowiskowych. Samorządy muszą realizować poziomy recyklingu odnoszące się do całej masy odpadów komunalnych. Około dwudziestu kilku procent tej masy stanowią jednak odpady opakowaniowe, dla których producenci mają własne, materiałowe poziomy recyklingu – inne dla szkła, papieru, tworzyw sztucznych czy pozostałych materiałów.

Musimy znaleźć rozwiązanie, które pozwoli nam ponownie sobie zaufać. Być może zaufanie nie jest najczęściej używanym pojęciem podczas tworzenia prawa, ale w tym przypadku pozostaje podstawą.

Małgorzata Izdebska: Zgadzam się. Od tego zaczęłam: wszyscy interesariusze muszą czuć się bezpiecznie w tworzonym systemie. Wtedy można działać szybko, sprawnie i budować nawet bardzo zaawansowane rozwiązania organizacyjne czy finansowe.

Z punktu widzenia samorządów operator publiczny, którym miałby zostać Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, jest instytucją funkcjonującą w znanym nam reżimie. Sami działamy jako podmioty publiczne, jesteśmy kontrolowani i wiemy, że instytucje publiczne również podlegają wielu mechanizmom kontroli. Jest to więc dla nas naturalny i przewidywalny partner.

Po drugiej stronie znajduje się producent, który kieruje się przede wszystkim rachunkiem ekonomicznym. Dla samorządów i mieszkańców najważniejszy jest natomiast efekt środowiskowy, przede wszystkim ograniczenie ilości odpadów.

Dzisiaj płacimy za każdą tonę odpadów. Jeżeli będzie ich mniej, system stanie się tańszy. Kolejnym celem powinno być projektowanie opakowań nadających się do recyklingu oraz rekompensowanie samorządom kosztów, które obecnie w całości ponoszą mieszkańcy.

Płacą oni zarówno za zbieranie opakowań, jak i za zagospodarowanie wszystkich pozostałych odpadów. Dlatego obawiamy się modelu kontrolowanego wyłącznie przez stronę producencką. Jej naturalnym celem jest sprzedaż jak największej liczby produktów.

Konsument często nie ma natomiast realnego wyboru między produktem wielokrotnie opakowanym a takim, który opakowania nie ma albo wykorzystuje się go znacznie mniej. Potrzebna jest więc współpraca, która pozwoli pogodzić rachunek ekonomiczny przedsiębiorstw z interesem mieszkańców i celami środowiskowymi.

Przedsiębiorcy często posługują się pojęciem podatku lub parapodatku, kiedy mówią o opłacie opakowaniowej, jaką ma wprowadzić projekt ustawy UC100. Nie zgadzam się określeniem, bo mam poczucie, że to raczej odszkodowanie za konieczność zagospodarowania odpadów opakowaniowych.

Małgorzata Izdebska: Bardziej słusznym określeniem byłby na przykład koszt dla producentów.

Jakub Tyczkowski: Jeżeli idę do sklepu po kilogram jabłek, ponoszę koszt jego zakupu. Jeżeli jednak państwo ustala w rozporządzeniu cenę tego kilograma, pobiera ode mnie pieniądze, a następnie daje mi voucher na jabłka, zaczyna to przypominać podatek. Efekt może być podobny, ale mechanizm jest zupełnie inny.

Producenci wolą ponosić koszt udokumentowany fakturą, odzwierciedlający rzeczywiste koszty zbiórki i sortowania odpadów. Jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z ustawy i rozporządzenia, a pieniądze pobiera instytucja państwowa, powstaje danina publiczna.

ROP i kaucja, czyli najgorętsza dyskusja na Kompleksowej Gospodarce Odpadami

Najbardziej widocznym punktem sporu jest jednak wybór operatora. Czy Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej mógłby działać wspólnie z radą złożoną z przedstawicieli producentów i organizacji odzysku?

Jakub Tyczkowski: Problem nie dotyczy wyłącznie samego NFOŚiGW, lecz szerzej modelu opartego na operatorze publicznym. Instytucja publiczna musi działać w ściśle określonych granicach prawa. Nie może zrobić czegoś szybciej tylko dlatego, że chciałby tego jej pracownik. Musi przeprowadzić wszystkie wymagane procedury.

Zgodnie z proponowanym mechanizmem samorząd najpierw zakończy rok, złoży sprawozdanie do urzędu marszałkowskiego, poczeka na jego zatwierdzenie, a dopiero później będzie mógł przygotować wniosek do Funduszu. Do tego trzeba będzie dołączyć dokumentację kosztową i audyt biegłego rewidenta. Następnie wniosek zostanie rozpatrzony. Każdy błąd może oznaczać kolejne miesiące oczekiwania.

Tymczasem organizacje odzysku już dziś prowadzą dziesiątki tysięcy bieżących rozliczeń. Rekopol w ubiegłym roku rozliczył około 15 tys. transakcji wykazanych w dokumentach potwierdzających recykling. Dokumenty te obejmowały ponad milion ton odpadów opakowaniowych poddanych recyklingowi w Polsce i za granicą.

Płatności realizujemy w cyklu kwartalnym. Firma odpadowa zbiera na przykład szkło, przekazuje je do recyklingu, uzyskuje dokument potwierdzający wykonanie procesu, a następnie otrzymuje płatność. W ubiegłym roku Rekopol przekazał do systemu gospodarki odpadami ponad 400 mln zł. Były to realne przelewy wykonywane szybko i na bieżąco.

Obawiamy się, że operator publiczny nie będzie w stanie obsługiwać takiej liczby transakcji z podobną sprawnością.

Małgorzata Izdebska: Rozumiem, że organizacje odzysku szybko rozliczają się z instalacjami za odpady, które zostały zebrane i przekazane do recyklingu. Projekt UC100 zakłada jednak opłatę naliczaną na etapie wprowadzania opakowania na rynek.

Co stanie się z opakowaniami, które do recyklingu się nie nadają? Samorząd zbierze odpady, część z nich przekaże recyklerowi i być może otrzyma zwrot kosztów. Nadal pozostanie jednak ogromna masa opakowań nienadających się do recyklingu. Jak skłonić producentów do ich przeprojektowania? Sama perspektywa wejścia PPWR może nie wystarczyć.

Jakub Tyczkowski: Wiele opakowań nadaje się do recyklingu. Dotyczy to praktycznie wszystkich standardowych butelek i słoików szklanych. Do gospodarstw domowych trafia około 1,2 mln ton takich opakowań, przy łącznej masie około 3 mln ton opakowań.

Podobnie jest z większością opakowań z papieru i tektury. Problem pojawia się przy konstrukcjach wielomateriałowych, na przykład kartonie pokrytym cienką warstwą wyjątkowo wytrzymałej folii. Takie opakowanie powinno być objęte inną stawką.

Największym wyzwaniem pozostają tworzywa sztuczne. Część z nich bardzo dobrze nadaje się do recyklingu, na przykład opakowania z HDPE stosowane w chemii gospodarczej. Do recyklingu nadają się też miękkie opakowania monomateriałowe z LDPE. Problem polega na tym, że ich recykling nie zawsze się opłaca i trzeba pokrywać jego koszty.

Są też folie metalizowane i konstrukcje wielomateriałowe, dla których recykling jest bardzo trudny albo nie istnieje. Podobne problemy zdarzają się nawet w szkle, na przykład w przypadku czarnych butelek z zatopionymi metalowymi elementami dekoracyjnymi. Recyklerzy nie chcą takich opakowań.

Dlatego system powinien różnicować koszty w zależności od rzeczywistej przydatności opakowania do recyklingu.

Kiełbus (Ziemski&Partners) o ROP-ie: zaczynamy sejmowy wyścig z czasem

Czy istnieje możliwość stworzenia modelu hybrydowego, łączącego operatora publicznego z kontrolą lub udziałem producentów?

Jakub Tyczkowski: Co do zasady operator publiczny jest dla producentów trudny do zaakceptowania. Doświadczenia międzynarodowe pokazują, że takie modele mogą prowadzić do problemów.

Systemy oparte na instytucjach publicznych lub quasi-publicznych funkcjonują między innymi w Chorwacji i na Węgrzech. W Danii również działał taki system, ale kraj od niego odszedł i obecnie korzysta z modelu prywatnego.

Jedną z przyczyn zmian były problemy z realizacją poziomów recyklingu, zatory finansowe oraz próby administracyjnego sterowania systemem gospodarki odpadami. Na Węgrzech wcześniej funkcjonował operator prywatny, później zastąpiła go instytucja publiczna, a obecnie ponownie dyskutuje się o powrocie sektora prywatnego.

Małgorzata Izdebska: Mogłabym stworzyć lustrzane odbicie tej wypowiedzi. Dla samorządów operator prywatny, finansowany i kontrolowany przez producentów, również nie jest rozwiązaniem akceptowalnym. Powody są inne, ale ponownie wracamy do braku zaufania.

Być może rozwiązaniem byłaby jakaś forma hybrydy – podmiot posiadający cechy instytucji publicznej, ale jednocześnie zapewniający wpływ i kontrolę wprowadzających. Nie mam dziś gotowej koncepcji takiego rozwiązania.

Przed rozpoczęciem nagrania rozmawialiśmy o tym, czy podobny model jest w ogóle możliwy. Dyskusja bardzo się spolaryzowała. Strona producencka mówi „nie” dla NFOŚiGW, a samorządy mówią „nie” operatorowi prywatnemu. Musimy znaleźć miejsce, w którym możemy się spotkać i stworzyć system wiarygodny dla wszystkich stron.

Problem w tym, że jesteśmy w ogromnym niedoczasie. ROP już powinien funkcjonować. Uczestniczę w rozmowach na jego temat praktycznie od samego początku. Niedawno znalazłam archiwalne zdjęcia z prekonsultacji wcześniejszego modelu. To trwa zdecydowanie zbyt długo.

Nie powinniśmy też bezrefleksyjnie porównywać Polski z państwami, które wprowadziły ROP wiele lat temu i od dawna mają funkcjonujące systemy kaucyjne. Polska znajduje się dziś w innym miejscu i ma własne, bardzo poważne problemy.

Najbardziej brakuje nam spójnego pomysłu na cały system gospodarowania odpadami. Najpierw powierzono jego organizację samorządom, a dzisiaj kolejne elementy są z niego wyjmowane.

Mówi się na przykład, że systemu kaucyjnego nie można już zmienić, ponieważ firmy poniosły koszty inwestycji i mogłyby wystąpić z roszczeniami. Dlaczego jednak nikt nie mówi o możliwych roszczeniach instalacji komunalnych? Zostały one zbudowane za publiczne pieniądze, a obecnie część strumienia odpadów objętego kaucją jest z nich wyprowadzana.

Najpierw coś budujemy, a później to demontujemy. W takich warunkach nie da się funkcjonować ani samorządom, ani przedsiębiorcom. Potrzebujemy stabilnych rozwiązań, stabilnego prawa i długofalowej polityki.

Każdy uczestnik systemu powinien wiedzieć, jakie ma obowiązki i w co powinien inwestować. Obecnie mamy wrażenie, że każdego dnia możemy obudzić się w zupełnie nowej rzeczywistości. Tak nie powinno być.

Ostateczny model i tak będzie musiało zbudować Ministerstwo Klimatu i Środowiska. Prawdopodobnie nie zadowoli on w pełni żadnej ze stron. Pozostaje mieć nadzieję, że powstanie rozwiązanie, które samorządy i producenci będą mogli wspólnie zaakceptować.

Małgorzata Izdebska: Najważniejsze, aby system był stabilny, wiarygodny i uwzględniał interes wszystkich stron.

Jakub Tyczkowski: A także żeby rzeczywiście prowadził do pokrywania kosztów i osiągania celów środowiskowych.

Białek (MKiŚ) na KGO: jesteśmy zdeterminowani, żeby procedować ROP