NIK o porażce w gospodarowaniu odpadami. Polska może nie wywiązać się z unijnych zobowiązań

Jak informuje NIK, MKiŚ nie przygotowało również skutecznego i rzetelnego systemu monitorowania rynku odpadów. W konsekwencji w skali całego kraju – według danych GUS – do odzysku przekazano zaledwie 47,6% odpadów, w tym do recyklingu tylko 15,9%. W opinii NIK, stan ten stwarza realne zagrożenie nieosiągnięcia przez Polskę do 2025 r. poziomu minimum 55% ponownego wykorzystania odpadów, wyznaczonego w dyrektywie odpadowej.

Hierarchia postępowania

Unia Europejska dąży do ustanowienia „społeczeństwa recyklingu”, w którym nie będą powstawać odpady, a te już powstałe zostaną wykorzystane jako zasoby. Tzw. dyrektywa odpadowa (dyrektywa 2008/98/WE) jest kluczowym aktem prawnym mającym umożliwić transformację do społeczeństwa recyklingu, który określa hierarchię sposobów postępowania z odpadami. Zgodnie z nią, przede wszystkim należy zapobiegać powstawaniu odpadów, następnie zapewnić ich przygotowanie do ponownego użycia, recykling, a w ostateczności – unieszkodliwianie.

Po pierwsze zapobieganie powstawaniu

Jak podkreśla NIK, zapobieganie powstawaniu odpadów w świetle ustawy o odpadach to środki zastosowane w odniesieniu do produktu, materiału lub substancji, zanim staną się one odpadami, zmniejszające ilość lub wydłużające okres dalszego używania produktu, ograniczające negatywne oddziaływanie wytworzonych odpadów na środowisko i zdrowie ludzi oraz zmniejszające zawartość substancji niebezpiecznych w materiałach i produktach. Przygotowanie odpadów do ponownego użycia jest procesem sprawdzenia, czyszczenia lub naprawy produktu lub części produktu, które wcześniej stały się odpadami i są przygotowywane do ponownego wykorzystania.

Rozszerzona Odpowiedzialność Producenta

Do ograniczenia powstawania odpadów i zapewnienia ich przetworzenia zgodnie z przyjętą hierarchią sposobów postępowania z odpadami powinno przyczynić się wdrożenie ROP, czyli systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta. Mechanizm ten dotyczy m.in. wprowadzanych na rynek opakowań, sprzętu elektrycznego i elektronicznego, baterii i akumulatorów oraz pojazdów. ROP nakłada na producentów odpowiedzialność finansową lub organizacyjną za gospodarowanie produktem w całym cyklu jego życia, czyli zarówno w okresie użytkowania, jak również gdy staje się on odpadem. Obowiązek ten może obejmować selektywną zbiórkę, sortowanie i przetwarzanie, zapobieganie powstawaniu odpadów oraz zwiększanie przydatności produktów do ponownego użycia i recyklingu.

Wytyczne dyrektywy odpadowej

Przepisy tzw. dyrektywy odpadowej (zmienionej dyrektywą 2018/851 z 30 maja 2018 r. zobowiązały państwa członkowskie do zwiększenia proporcji odpadów przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi w stosunku do całości wytworzonych odpadów komunalnych. Wartość ta powinna wynosić do 2025 r. minimum 55%, do 2030 r. – 60%, a do 2035 r. – 65%. Dodatkowo, państwa członkowskie zobowiązane są do ograniczenia masy składowanych odpadów do 2035 r. do 10%, z czego w latach 2025-2029 do 30%, a w latach 2030-2034 do 20%.

KE z zastrzeżeniami do jakości danych

Już w 2018 r. Komisja Europejska ostrzegała, że dotychczasowa polityka gospodarowania odpadami stwarza „(…) ryzyko, iż Polska nie osiągnie celu na 2020 r. w odniesieniu do przygotowania 50% odpadów komunalnych do ponownego wykorzystania/recyklingu”. 

Komisja Europejska uznała, że selektywne zbieranie odpadów nie jest w pełni skuteczne, brakuje zachęt gospodarczych skłaniających gospodarstwa domowe do segregacji, nie funkcjonują skutecznie systemy rozszerzonej odpowiedzialności producenta oraz miała zastrzeżenia, co do jakości danych dotyczących odpadów, które podważają wiarygodność zgłoszonych do Eurostatu wysokich współczynników recyklingu. Stanowisko Komisji Europejskiej potwierdziły m.in. wyniki kontroli NIK z 2023 r., która wykryła nieprawidłowości w monitorowaniu i zarządzaniu rynkiem odpadów, co stwarzało warunki do rozwoju szarej strefy.

Niniejsza kontrola została podjęta z inicjatywy własnej NIK. Kontrola miała ustalić przyczyny zagrożenia nieosiągnięcia przez Polskę celów dyrektywy odpadowej, a także niepełnego wdrożenia mechanizmów rozszerzonej odpowiedzialności producenta oraz nieskutecznych działań na rzecz zapobiegania powstawaniu odpadów. Skontrolowane zostały Ministerstwo Klimatu i Środowiska, sześć urzędów marszałkowskich, 16 urzędów gmin, trzy związki gminne, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz pięć wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej.

Opieszała legislacja

Jak czytamy w informacji NIK, organy administracji publicznej w ograniczonym zakresie zapewniły warunki prawne dla realizacji zadań na rzecz zapobiegania powstawaniu odpadów oraz zapewnienia ich recyklingu. W Ministerstwie procedowano 12 projektów ustaw w zakresie gospodarowania odpadami, a także podjęto prace nad wprowadzeniem systemu kaucyjnego. W maju 2024 r. rozpoczęto prace nad projektem nowelizacji ustawy o odpadach w celu przeniesienia dotychczasowych kompetencji Ministra w zakresie administrowania bazą danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami na Instytut Ochrony Środowiska – Państwowy Instytut Badawczy. Do zakończenia kontroli projekt ten nie uzyskał wpisu do wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów.

Również prace nad implementowaniem do polskiego systemu prawnego dyrektyw dotyczących opakowań i odpadów opakowaniowych były przewlekłe. Wnioski o wprowadzenie do wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów projektów ustaw transponujących dyrektywy zostały złożone po terminie, w którym powinny być transponowane. Prace nad trzema skontrolowanymi przez NIK projektami ustaw rozpoczęto po 115 dniach, 204 dniach oraz 411 dniach od czasu, kiedy powinny zostać transponowane.

Jak informuje NIK, ministerstwo wstrzymało prace nad transpozycją mechanizmu rozszerzonej odpowiedzialności producenta. W konsekwencji, Komisja Europejska w lutym 2024 r. wszczęła postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Polsce. Ministerstwo zapewniło Komisję Europejską o wznowieniu prac nad systemem ROP, jednak do dnia zakończenia kontroli NIK, tj. do 26 września 2024 r., prace nadal były w fazie koncepcyjnej.

Informacje o aktualnych działaniach i postępach w sprawie ROP publikujemy na stronie: Rozszerzona Odpowiedzialność Producenta

Czy samorządy są przygotowane? 

Większość skontrolowanych przez NIK urzędów marszałkowskich, gmin i związków gmin było prawidłowo przygotowanych organizacyjnie do realizacji zadań w zakresie zapobiegania powstawaniu odpadów i zapewnienia ich recyklingu. Mimo to, wystąpiły problemy z identyfikowaniem problemów oraz sprawozdawczością gospodarki odpadami. Jak podaje NIK, w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Opolskiego nie sporządzono sprawozdania z realizacji wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. W dwóch urzędach marszałkowskich nie uwzględniono w sprawozdaniach danych za 2019 r., a w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Podkarpackiego podano dane szacunkowe. Jedynie w trzech spośród sześciu urzędów marszałkowskich identyfikowano problemy związane z realizacją zadań w zakresie recyklingu odpadów.

Przykłady:

W ocenie NIK, organy administracji publicznej w ograniczonym zakresie zapewniły warunki prawne dla zapobiegania powstawaniu odpadów oraz zapewnienia ich recyklingu. W 4 z 16 gmin stwierdzono opóźnienia w opracowaniu projektów uchwał w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie. Wynosiły one od 46 do 413 dni. W czterech opracowanych projektach regulaminów ograniczono możliwość przekazywania niektórych rodzajów odpadów komunalnych, pomimo że gminy miały obowiązek zapewnić właścicielom nieruchomości możliwość pozbycia się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych. Ograniczano przyjmowanie odpadów rozbiórkowo-budowlanych, w tym materiałów izolacyjnych takich jak papa, wełna mineralna, styropian, a także tekstyliów i odzieży oraz opon. Jedna gmina zorganizowała działanie Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych niezgodnie z wymogiem ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Punkty powinny bowiem być tworzone w sposób umożliwiający łatwy dostęp do nich wszystkim mieszkańcom. Urząd gminy zlokalizował jednak PSZOK 20 km od miasta, co uniemożliwiało łatwy dostęp.

Przykłady:

Brak rzetelnych danych o odpadach

Istotnym problemem zidentyfikowanym w toku kontroli NIK był brak narzędzi monitorowania działań na rzecz zapobiegania powstawaniu odpadów. W Krajowym planie gospodarki odpadami 2022 określono, że baza danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO) będzie narzędziem do monitoringu wdrażania zapobiegania powstawaniu odpadów. Pomimo że od 1 stycznia 2018 r. do 30 czerwca 2024 r. na utworzenie i obsługę BDO wydatkowano prawie 77 mln zł, nie służy ona swojemu podstawowemu celowi. Niewystarczające zasoby informatyczne były przyczyną opóźnień w uruchamianiu kolejnych modułów BDO. Podejmowano próby skorzystania z infrastruktury innych jednostek (kolejno ZUS i NASK S.A), z czego jednak ostatecznie zrezygnowano. Z powodu braku funkcjonalności BDO utrudnione było ustalenie przyczyn rozbieżności między danymi BDO, a danymi przekazanymi do Głównego Urzędu Statystycznego za 2020 r. Dlatego też BDO nie stanowiła źródła wiarygodnych danych.

Jak zauważa NIK, BDO nie posiadała również funkcji, która umożliwiłaby wyliczanie dla całego kraju wskaźników udziału poszczególnych sposobów postępowania z odpadami w całości gospodarki odpadami w Polsce. O nieskuteczności tego narzędzia świadczy fakt, że do opracowania sprawozdania z realizacji Krajowego planu gospodarki odpadami 2022 za okres od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2019 r. oraz na potrzeby opracowania kolejnego planu korzystano głównie z danych pochodzących z Centralnego Systemu Odpadowego i danych GUS sprzed pięciu lat.

Poza brakiem funkcjonalności monitorowania rynku odpadów w BDO, kontrola NIK wykryła brak bieżącego monitorowania przez marszałków województw osiąganych celów i działań w zakresie zapobiegania powstawaniu odpadów oraz ich recyklingu.

Nieprawidłowości w selektywnym zbieraniu odpadów

Jak podaje NIK w badanym okresie nie osiągnięto wymaganych celów w zakresie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów w niemal połowie skontrolowanych gmin i w dwóch spośród trzech skontrolowanych związków gmin. Według danych z 14 gmin w stosunku do masy wytworzonych odpadów komunalnych w 2018 r. selektywnie zebrano 31,2% odpadów komunalnych. Według danych z 15 kontrolowanych gmin w 2019 r. selektywnie zebrano 34,9%, w 2020 r. – 42,9%, w 2021 r. – 43,1%, w 2022 r. – 42,3%. odpadów komunalnych. Udział selektywnie zbieranych odpadów nie był zależny od zmian masy wytworzonych odpadów komunalnych. Jedynie w trzech gminach odnotowano stały wzrost udziału selektywnie zbieranych odpadów. Natomiast w dwóch gminach odnotowano spadek udziału selektywnie zbieranych odpadów komunalnych.

W 7 z 16 gmin stwierdzono nieprawidłowości w sposobie selektywnego zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Odpady były gromadzone w pojemnikach niespełniających wymagań określonych w rozporządzeniu w sprawie selektywnego zbierania odpadów – pojemniki były w niewłaściwych kolorach i źle oznakowane. Były one również przepełnione i niezabezpieczone przed działaniem czynników atmosferycznych. W sześciu gminach i dwóch związkach gmin stwierdzono nieprawidłowości w funkcjonowaniu PSZOK i w sposobie zbierania odpadów. Ograniczona była m.in. dostępność PSZOK dla mieszkańców lub nie zapewniono właściwej informacji o jego działaniu. Stwierdzono również przypadki ograniczenia w przyjmowaniu do PSZOK niektórych rodzajów odpadów komunalnych, chociaż zgodnie z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach można było ograniczyć jedynie ilość, a nie rodzaj przyjmowanych odpadów.

Odpady, w tym te niebezpieczne, gromadzono w niewłaściwych pojemnikach. Kontrola wykryła również, że pojemniki nie były prawidłowo oznakowane, odpady były magazynowane niezgodnie z wymaganiami i niezabezpieczone przed czynnikami atmosferycznymi. Stwierdzono przypadek braku wagi pozwalającej na rzetelne ustalenie masy przyjmowanych do PSZOK odpadów, a także przypadki niewłaściwej klasyfikacji przyjmowanych odpadów oraz nieprowadzenia ich ewidencji.

---

---

Tylko w trzech gminach prowadzono punkty napraw i wymiany rzeczy. Działalność dwóch punktów nie została formalnie uregulowana, a w dwóch punktach stwierdzono nieprawidłowości, na terenie jednej gminy w PSZOK prowadzony był punkt „drugiego życia odpadów”, w tym czyszczenia i drobnych napraw. W gminach nie zorganizowano również możliwości przekazywania żywności. Takie inicjatywy podejmowały podmioty niezależne od gmin.

W 6 pośród 13 gmin i dwóch spośród trzech związków gmin w poszczególnych latach nie osiągnięto wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów.

Gminy nie prowadziły rzetelnej kontroli podmiotów odbierających odpady komunalne. W dwóch gminach nie skorzystano z możliwości zażądania dokumentów źródłowych od podmiotów sporządzających sprawozdania, w trzech gminach nierzetelnie weryfikowano sprawozdania, a w jednej gminie akceptowano niewłaściwą klasyfikację niektórych rodzajów odpadów wykazywaną w sprawozdaniach. W dwóch gminach nie sprawowano nadzoru nad podmiotami odbierającymi i gospodarującymi odpadami komunalnymi w zakresie obowiązku składania rocznych sprawozdań oraz nie podjęto działań w celu wymierzenia kar pieniężnych. Nierzetelnie nadzorowano również w dwóch gminach obowiązek selektywnego zbierania odpadów komunalnych przez właścicieli nieruchomości.

---

---

 

Niewystarczający poziom finansowania

W latach 2018-2023 Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej dysponował środkami na finansowanie zapobiegania powstawaniu odpadów oraz recyklingu ze środków krajowych, a także ze środków europejskich w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020 (działanie 2.2. „Gospodarka odpadami komunalnymi”). Środkami krajowymi finansowano przedsięwzięcia realizowane w ramach trzech programów priorytetowych: „Racjonalna gospodarka odpadami”, Współfinansowanie projektów realizowanych w ramach działań 2.2. i 2.5. Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020, „Rozwój kogeneracji w oparciu o biogaz komunalny”. Wykonanie planu wypłat na realizację planów „Racjonalna gospodarka odpadami” oraz Współfinansowanie POIiŚ wyniosło łącznie 930 mln zł, co stanowiło 61% kwoty planowanej. Na wsparcie projektów w ramach działania „Gospodarka odpadami komunalnymi” wypłacono 933 mln zł, co stanowiło 107% planu wypłat (zaplanowano 876 mln zł).

W 14 spośród 20 skontrolowanych umów na dofinansowanie zapobiegania powstawaniu odpadów i recyklingu w ramach programu priorytetowego „Racjonalna gospodarka odpadowa” stwierdzono nieprawidłowości. W przypadku 11 umów zawarto aneksy do umów po upływie terminów wyznaczonych na zakończenie realizacji przedsięwzięcia. Sfinansowano przedsięwzięcie „Rozwój infrastruktury technicznej związanej z unieszkodliwianiem tusz dzików w obszarze objętym restrykcjami ASF w Kole Łowieckim „JENOT” w Łącku”, w której zakres rzeczowy zadania pozostawał bez związku z nazwą przedsięwzięcia. Dwie umowy określały efekty ekologiczne przedsięwzięcia niepozwalające na rzetelną ocenę. Na przeciwdziałanie ASF zawarto 52 umowy dotacji łącznie na 30 mln zł.

Kontrolowane wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej na realizację zadań związanych z gospodarką odpadami wypłaciły, w okresie objętym kontrolą, wyłącznie ze środków własnych łącznie 66 mln zł. Dofinansowania udzielano w formie dotacji i pożyczek. Zaledwie w dwóch spośród pięciu WFOŚiGW określono wskaźniki realizacji celów w zakresie zapobiegania powstawaniu odpadów i recyklingu. W kontrolowanych gminach i dwóch związkach gmin nie podjęto działań w celu zapewnienia dodatkowych dochodów na finansowanie zapobiegania powstawaniu odpadów oraz ich recyklingu, ze sprzedaży surowców wtórnych, produktów przygotowanych do ponownego użycia, działalności punktów napraw. Tylko w jednym związku gmin przy ustalaniu stawek opłat uwzględniono dochody z tytułu sprzedaży surowców wtórnych.

W okresie objętym kontrolą wpływy z opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za gospodarowania odpadami komunalnymi rosły w poszczególnych latach w odniesieniu do 2018 r.: w 2019 r. wzrosły o 19%, w 2020 r. o 56%, w 2021 r. o 65%, w 2022 r. o 66%. W kontrolowanych związkach gmin w latach 2018-2022 wpływy z opłat wyniosły łącznie 446 mln zł, w tym w 2018 r. – 60 mln zł. W kolejnych latach wpływy z opłat były wyższe od uzyskanych w 2018 r.: w 2019 r. o 19%, w 2020 r. o 61%, w 2021 r. o 66%, w 2022 r. o 93%. W 77% skontrolowanych gmin miesięczna opłata stanowiła iloczyn liczby osób zamieszkujących nieruchomość i wysokości stawki. W pozostałych gminach ustalano stawkę dla gospodarstwa domowego. W latach 2018-2023 w gminach podwyższano stawki opłat za odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych od jednego do czterech razy. W latach 2018-2022 koszty zagospodarowania i odbioru odpadów komunalnych w 13 gminach wyniosły łącznie 448 mln zł i były wyższe od uzyskanych wpływów z opłat o 36 mln zł.

Wnioski NIK

W celu poprawy skuteczności realizacji zadań związanych z zapobieganiem powstawaniu odpadów i ich recyklingu Najwyższa Izba Kontroli wnosi do:

Ministra Klimatu i Środowiska o:

• zapewnienie pełnej transpozycji do polskiego porządku prawnego przepisów w zakresie ROP;
• zapewnienie wywiązania się przez Polskę z wynikającego z przepisów UE zobowiązania do osiągnięcia w 2025 r., w stosunku do wszystkich wytworzonych odpadów komunalnych, poziomu 55% w zakresie ich przygotowania do ponownego użycia i recyklingu;
• wprowadzenie do BDO funkcjonalności, które zapewnią możliwość rzetelnego i skutecznego monitorowania rynku odpadów, w tym realizacji zadań w zakresie zapobiegania powstawaniu odpadów oraz ich recyklingu;

wójtów, burmistrzów, prezydentów miast na prawach powiatu o:

• zapewnienie przestrzegania zasad hierarchii sposobów postępowania z odpadami, poprzez inicjowanie działań w zakresie zapobiegania powstawaniu odpadów komunalnych;
• zapewnienie weryfikacji możliwości technicznych i organizacyjnych gminy dla osiągnięcia celów w zakresie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów, poprzez dokonywanie rzetelnych analiz stanu gospodarki odpadami komunalnymi na terenie gminy.

---

Pełna informacja o wynikach kontroli do pobrania:

NIK-P-23-039-KSI-zapobieganie-powstawaniu-odpadow.pdf

Rozmiar pliku: 2 MB

Kliknij, aby pobrać

---

źródło: nik.gov.pl