Podejmowane przez organy administracji publicznej działania na rzecz zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach nie były skuteczne. Gminy, pomimo realizowanych działań, nie doprowadziły do poprawy sytuacji osób oczekujących na mieszkania komunalne.

Tego typu informacje są wynikiem inspekcji Najwyższej Izby Kontroli pt.: „Działania administracji publicznej na rzecz zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach”, opublikowanej 6 sierpnia 2020 r.1.

Cel i metodyka kontroli

Kontrola miała na celu analizę i ocenę skuteczności działania organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego na rzecz zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Kontrolą szczegółową objęto administrację rządową: Ministerstwo Rozwoju oraz 11 jednostek samorządu terytorialnego, tj.: Warszawę, Bydgoszcz, Ciechocinek, Bochnię, Gniezno, Jarocin, Limanową, Ostrów Mazowiecką, Radzymin, Darłowo i Świnoujście. Kontrolą objęto lata 2016-2019 (I półrocze), z uwzględnieniem dowodów sporządzonych przed lub po tym okresie, które miały wpływ na okres objęty oceną. Czynności kontrolne przeprowadzono od 12 września do 17 grudnia 2019 r. Dodatkowo w trakcie kontroli zasięgano informacji od innych gmin. Posłużono się tu metodą badania kwestionariuszowego. Zaproszenie do wzięcia udziału w badaniu wysłano do 800 losowo wybranych gmin nieobjętych kontrolą, proporcjonalnie ze wszystkich województw z terenu całego kraju. Kwestionariusz został wypełniony przez 622 gminy, tj. 77,8% gmin objętych badaniem, w wyniku czego reprezentatywność regionalna gmin objętych badaniem kształtowała się na poziomie od 17,8% gmin z woj. podlaskiego (najniższy wskaźnik) do 32,4% gmin z woj. opolskiego (najwyższy wskaźnik).

Wsparcie gmin przez ministra

Przyjęty przez Radę Ministrów uchwałą nr 115/2016 Narodowy Program Mieszkaniowy (NPM) określa trzy cele:
1) zwiększenie dostępu do mieszkań dla osób o dochodach uniemożliwiających nabycie lub wynajęcie mieszkania na zasadach komercyjnych,
2) zwiększenie możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych osób zagrożonych wykluczeniem społecznym ze względu na niskie dochody lub trudną sytuację życiową,
3) poprawę warunków mieszkaniowych społeczeństwa, stanu technicznego zasobów mieszkaniowych oraz zwiększenie efektywności energetycznej.
Dla celu nr 2 w NPM określono trzy mierniki stopnia jego osiągnięcia, czyli:
1) zmniejszenie liczby gospodarstw domowych oczekujących na najem mieszkania gminnego – ze 165,2 tys. w 2014 r. do 140 tys. w 2020 r., 70 tys. w 2025 r. i 0 w 2030 r.,
2) zwiększenie liczby miejsc w mieszkaniach chronionych – z 2,7 tys. w 2014 r. do 2,9 tys. w 2020 r., 3,1 tys. w 2025 r. i 3,3 tys. w 2030 r.,
3) zwiększenie liczby miejsc w noclegowniach i schroniskach dla bezdomnych – z 11,1 tys. w 2014 r. do 12 tys. w 2020 r., 13 tys. w 2025 r. i 14 tys. w 2030 r.
Podstawowym działaniem określonym w NPM, zmierzającym do osiągnięcia celu nr 2, jest zwiększenie możliwości gmin w zakresie dostarczania lokali socjalnych i mieszkań komunalnych. Minister rozwoju, realizując ten cel, zainicjował proces legislacyjny nowelizacji ustawy o ochronie praw lokatorów oraz ustawy o finansowym wsparciu. Efektem tych prac była Ustawa z 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych, ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz niektórych innych ustaw (DzU z 2018 r. nr 756). NIK pozytywnie ocenia wprowadzone zmiany, ale zwraca uwagę, że ich efekty zaobserwować będzie można dopiero w przyszłości, gdyż przepisy dotyczące ułatwienia w odzyskaniu mieszkań do zasobu gminy weszły w życie dopiero 21 kwietnia 2019 r. i dotyczą wyłącznie nowych umów najmu zawieranych po tym dniu. NIK zwraca też uwagę, że znowelizowane przepisy nie wprowadziły w ustawie o ochronie praw lokatorów zasad określających minimalne warunki, jakie gminy muszą przyjąć, określając tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali oraz sposobu poddawania tych spraw kontroli społecznej. Zdaniem NIK-u, brak szczegółowych rozwiązań w tym zakresie, a przede wszystkim brak realnej kontroli społecznej powoduje, że proces podejmowania decyzji o najmie mieszkań komunalnych nie jest transparentny. Ponadto NIK zwraca uwagę, że minister nierzetelnie sporządził w 2017 i 2018 r. sprawozdania z realizacji działań w ramach NPM. Uniemożliwiło to dokonanie oceny skuteczności i efektywności działań podejmowanych w ramach NPM w tych latach.

Ocena udzielonego wsparcia

Głównym instrumentem wsparcia gmin w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach był program budownictwa socjalnego i komunalnego, realizowany na podstawie przepisów ustawy o finansowym wsparciu. Przyjęto bezzwrotny model finansowania, a wsparcie udzielane było z Funduszu Dopłat (FD), za pośrednictwem BGK. W 2019 r. kwota wypłaconych środków z FD na zrealizowane inwestycje budownictwa komunalnego i na wynajem wyniosła 123 456 200 zł i stanowiła 93,3% wydatków poniesionych na ten cel w 2018 r., nadal jednak znacznie przewyższała kwoty wypłacone w latach 2016-2017. W okresie objętym kontrolą stale wzrastały środki z budżetu państwa zasilające FD na wsparcie budownictwa socjalnego, komunalnego i na wynajem, wynosząc:
- 136 900 000 zł w 2016 r.,
- 169 474 000 zł w 2017 r.,
- 210 000 000 zł w 2018 r.,
- 500 000 000 zł w 2019 r.
Liczba wszystkich zakwalifikowanych do finansowego wsparcia z FD wniosków spadła z 208 w 2016 r. do 115 w 2018 r. Najpopularniejsze rodzaje przedsięwzięć objętych finansowym wsparciem to remont lub przebudowa gminnych pustostanów i lokali mieszkalnych, zmiana sposobu użytkowania budynków oraz budowa budynku przeznaczonego na lokale socjalne i komunalne. W wyniku inwestycji prowadzonych w gminach z wykorzystaniem środków FD w latach 2016-2019 zasób mieszkań dla gospodarstw domowych o najniższych dochodach zwiększył się łącznie o 8041 lokali, w tym 5557 nowo wybudowanych. Liczba utworzonych lokali mieszkalnych w poszczególnych latach wyniosła:
- w 2016 r. – 1403 (w tym 903 powstałe w wyniku budowy),
- w 2017 r. – 1875 (w tym 1234 powstałe w wyniku budowy),
- w 2018 r. – 2739 (w tym 1911 powstałych w wyniku budowy),
- w 2019 r. – 2124 (w tym 1509 powstałych w wyniku budowy).
NIK pozytywnie ocenia działania ministra, zwiększające dostępność uzyskania bezzwrotnego dofinansowan...