Pomimo licznych zmian przepisów i ogłaszania różnych programów wsparcia budownictwa mieszkaniowego to gmina wciąż pozostaje podstawowym podmiotem, na którym spoczywa ustawowy obowiązek tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. 

Obowiązek ten wynika wprost z art. 4 ust. 1 Ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego1.

Sposoby wykonania ustawowego obowiązku

Gmina, na zasadach i w przypadkach określonych w tej ustawie, zapewnia lokale w ramach najmu socjalnego i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Gmina wykonuje powyższy obowiązek, wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób.

Jeśli chodzi o gminny zasób mieszkaniowy, stanowią go lokale stanowiące własność gminy lub jednoosobowych spółek gminnych, którym gmina powierzyła realizację zadania własnego w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, z wyjątkiem społecznych inicjatyw mieszkaniowych, oraz lokale pozostające w posiadaniu samoistnym tych podmiotów. Jeśli zaś chodzi o zapowiedziane w ustawie inne sposoby, to gmina może wynajmować lokale od innych właścicieli i podnajmować je osobom uprawnionym do najmu socjalnego bądź lokalu zamiennego albo których gospodarstwa domowe osiągają niskie dochody. Od podnajemców gmina może pobierać czynsz niższy niż ten, który sama opłaca właścicielowi lokalu. Zapis ten daje możliwość poszukiwania przez gminy alternatywnych sposobów finansowania inwestycji mieszkaniowych. W ostatnich latach pojawiają się inicjatywy finansowania komunalnych inwestycji mieszkaniowych z wykorzystaniem partnerstwa publiczno-prywatnego (dalej PPP). 

Ustawa o PPP a mieszkalnictwo komunalne

Zgodnie z art. 7 ustawy o PPP2, przez umowę o PPP partner prywatny zobowiązuje się do realizacji przedsięwzięcia za wynagrodzeniem oraz poniesienia w całości albo w części wydatków na jego realizację lub poniesienia ich przez osobę trzecią, a podmiot publiczny zobowiązuje się do współdziałania w osiągnięciu celu przedsięwzięcia, w szczególności poprzez wniesienie wkładu własnego. Wynagrodzenie partnera prywatnego zależy przede wszystkim od rzeczywistego wykorzystania lub faktycznej dostępności przedmiotu przedsięwzięcia PPP, którym – w interesującym nas przypadku – jest budowa lub remont obiektu budowlanego, w którym zostaną udostępnione gotowe do użycia przez gminę lokale mieszkalne, w połączeniu z utrzymaniem i zarządzaniem tymi lokalami.

Wkład własny zaś to świadczenie polegające w szczególności na poniesieniu części wydatków na realizację przedsięwzięcia, w tym sfinansowaniu dopłat do usług świadczonych przez partnera prywatnego w ramach przedsięwzięcia i/lub wniesieniu składnika majątkowego.

PPP to współpraca podmiotu publicznego i partnera prywatnego, która charakteryzuje się długoletnim okresem umowy – na ogół jest to kilkadziesiąt lat, chociaż mogą być umowy o krótszych terminach. Współpraca ta dotyczy wspólnej realizacji przedsięwzięcia przez strony oraz podziału elementów ryzyka pomiędzy stronami. Długoletni okres umowy wynika przede wszystkim z długiego cyklu życia projektu, w którym to cyklu partner prywatny musi osiągnąć godziwy zysk z przedsięwzięcia. W przeciwnym przypadku będzie on wolał inaczej zainwestować swoje środki (np. w obligacje) niż realizować przedsięwzięcie w formule PPP.

Warunkiem koniecznym współpracy w ramach umowy PPP jest kapitałowe zaangażowanie partnera prywatnego, a efektem projektu ma być zwiększenie ilości i/lub jakości usług publicznych, za dostarczenie których odpowiedzialna jest strona publiczna. 

Ustawa o PPP pozwala na zastosowanie formuły PPP w mieszkalnictwie komunalnym również ze względu na możliwą neutralność tej formuły wobec samorządowego długu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 18a ustawy o PPP, zobowiązania wynikające z umów o PPP nie wpływają na poziom państwowego długu publicznego oraz deficyt sektora finansów publicznych w sytuacji, gdy partner prywatny ponosi większość ryzyka budowy oraz większość ryzyka dostępności lub ryzyka popytu – z uwzględnieniem wpływu na wymienione ryzyka czynników takich jak gwarancje i finansowanie przez partnera publicznego oraz alokacja aktywów po zakończeniu trwania umowy. 

Rodzaje ryzyka umów

PPP różni się od zamówienia publicznego tym, że w tej formule nie zleca się wykonania robót budowlanych, dostaw lub usług za wynagrodzeniem, ale strony wspólnie realizują przedsięwzięcie poprzez wykonywanie tych obowiązków, z którymi każda ze stron poradzi sobie najlepiej. Mówimy tym samym o podziale ryzyka jako konsekwencji przejęcia zadań. Zakresy zdarzeń zaliczane do ww. rodzajów ryzyka (budowy, dostępności, popytu) zostały określone w rozporządzeniu w sprawie rodzajów ryzyka oraz czynników uwzględnianych przy ich ocenie3. Najogólniej można uznać, że ryzyko budowy sprowadza się do tego, czy przedmiot umowy (tu – lokalne mieszkalne) w ogóle zostanie wybudowany w określonym czasie, w ramach określonego budżetu i spełniać będzie określone w umowie standardy. Ryzyko to obejmuje więc takie czynniki jak: wystąpienie dodatkowych kosztów, opóźnienie w realizacji projektu, wady fizyczne czy niespełnienie wymogów technicznych. Ryzyko dostępności związane jest z jakością i ilością dostarczonego produktu (usługi) w całym okresie objętym umową i może zmaterializować się np. niemożliwością korzystania z zakontraktowanej liczby lokali mieszkalnych ze względu na niespełnienie określonych standardów i norm, w tym norm BHP, brakiem zapewnienia właściwej obsługi, niewłaściwym utrzymaniem lub zarządzaniem obiektem. W interesującym nas zakresie chodzi o to, czy zakontraktowane lokale będą dostępne dla gminy w całym okresie umowy. Ryzyko popytu dotyczy zmienności wielkości popytu, który może wynikać np. ze zmian demograficznych, zmian cyklu koniunkturalnego, zmian cen, pojawienia się konkurencji albo ze zmian stosowanych technologii. Ryzyko popytu zazwyczaj pozostaje po stronie partnera publicznego. W przypadku lokali mieszkalnych chodzi o to, czy mieszkania te będą zasiedlone przez lokatorów wskazanych przez gminę. Należy dodać, że partner prywatny oczekiwał będzie płatności za dostępność tych lokali, niezależnie od tego, czy będą one zasiedlone. 

Strony umów PPP i ich relacje w budownictwie komunalnym

Inicjatywa realizacji przedsięwzięcia w formie PPP należy do podmiotu publicznego. Można postawić tezę, że w żadnej umowie PPP, w tym także w realizacji przedsięwzięcia mającego na celu zwiększenie dostępności lokali mieszkalnych dla gminy, partner prywatny nie jest w stanie samodzielnie, bez zgody i udziału strony publicznej, uruchomić działalności biznesowej zapewniającej ten sam przedmiot usług publicznych. Dlatego też podmiot publiczny musi dokonać szczegółowej analizy przedrealizacyjnej, która obejmować będzie:

  • analizę potrzeb, zasadność i określenie celów,
  • analizę wstępną – gdzie i jak zrealizować przedsięwzięcie,
  • analizę wykonalności tec...