Po raz kolejny środowiska samorządowe i odpadowe z uwagą obserwują zmagania pomiędzy miastem stołecznym Warszawa i Miejskim Przedsiębiorstwem Oczyszczania a prywatnymi przedsiębiorcami działającymi w branży odpadowej, dotyczące wprowadzenia w Warszawie in house na odbiór odpadów komunalnych.

Zakres wykorzystywania przez gminy (odpowiednio: związki międzygminne) własnych jednostek organizacyjnych do bezprzetargowego realizowania zadań z zakresu odbioru lub zagospodarowania odpadów komunalnych był jedną z głównych osi sporu towarzyszącego tzw. rewolucji odpadowej, zainicjowanej ustawą nowelizującą z 1 lipca 2011 roku.

Przeciąganie odpadowej liny

Dokonując diametralnej zmiany zasad funkcjonowania gminnych systemów odpadowych, ustawodawca zdecydował się na bardzo istotne ograniczenie samodzielności organizacyjnej gmin, wykluczając – choć w sposób budzący liczne spory interpretacyjne – możliwość odbioru odpadów komunalnych samodzielnie przez urząd gminy, jednostkę czy zakład budżetowy czy też przez spółkę komunalną w trybie tzw. zamówienia in house (w okresie wdrażania tzw. rewolucji odpadowej dotyczyło to tzw. starego in house, określanego także jako in house administracyjny). W konsekwencji gminy zobowiązane były do organizacji przetargów na odbiór albo odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych. Gminom w dalszych ciągu pozostawiono pełną swobodę organizacyjną w zakresie pozostałych zadań z zakresu utrzymania czystości i porządku w gminach, w szczególności w zakresie zagospodarowania odpadów (poza zakresem analiz pozostają ograniczenia wynikające z innych niż ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach aktów prawnych) czy prowadzenia punktów selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Powyższe ograniczenie zostało uznane za zgodne z Konstytucją RP przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 listopada 2013 roku (sygn. akt K 17/12), w którym stwierdzono, iż „wprowadzone mocą art. 6d i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości ograniczenie w zakresie wykonywania zadania własnego jest uzasadnione w świetle konstytucyjnych norm i wartości”1, 2. Na marginesie należy przypomnieć, iż w niezwykle kontrowersyjny sposób Trybunał Konstytucyjny nie rozpatrzył w ramach tej sprawy wniosku Rady Miasta Inowrocław, który w zdecydowanie szerszy i pogłębiony sposób przedstawiał zarzuty w tym zakresie. Trybunał postanowieniem z 26 lutego 2014 roku (sygn. akt K 52/12) umorzył postępowanie w tej sprawie3.

Spór na nowo odżył w związku z implementacją do polskiego porządku prawnego Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z 26 lutego 2014 roku w sprawie zamówień publicznych (tzw. dyrektywa klasyczna). Dyrektywa ta miała m.in. na celu „doprecyzowanie, w jakich przypadkach umowy zawierane w obrębie sektora publicznego nie podlegają obowiązkowi stosowania przepisów dotyczących zamówień publicznych”. Trwającym pracom legislacyjnym nad zmianą ówcześnie obowiązującej ustawy Prawo zamówień publicznych towarzyszył szereg mitów związanych z zamówieniami in house4. Ostatecznie rodzimy ustawodawca zdecydował się na swoistą implementację rozwiązań unijnych, wprowadzając instytucję tzw. zamówień in house (tzw. nowy in house czy in house kontraktowy) jako rodzaju zamówienia z wolnej ręki, udzielanego w szczególnym trybie, ale także określając bardziej rygorystyczne niż na gruncie dyrektywy przesłanki ich udzielania oraz wprowadzając dalsze ograniczenia (np. w zakresie podwykonawstwa). Jednocześnie – co szczególnie istotne w kontekście dalszych uwag – ustawodawca nie zdecydował się na zmianę w jakimkolwiek zakresie przepisów ustawy o gospodarce komunalnej, stanowiącej podstawę tzw. starego in house. Co więcej, powszechnie przyjęto – co potwierdzają stanowiska Urzędu Zamówień Publicznych5 czy Ministerstwa Rozwoju6 – że w dalszym ciągu możliwe jest stosowanie tzw. starego in house, opartego na ustawie o gospodarce komunalnej, o ile oczywiście w danym obszarze nie wprowadzono przepisów szczególnych (np. odbiór odpadów komunalnych). Przepisy dotyczące tzw. nowego in house w niemal niezmienionej formule zostały przeniesione do nowej ustawy Prawo zamówień publicznych, obowiązującej od 1 stycznia 2021 roku. 

Także przy tej okazji ustawodawca – bogatszy o doświadczenia związane ze stosowaniem wcześniejszych przepisów dotyczących tzw. kontraktowego in house – nie zdecydował się na zmiany w ustawie o gospodarce komunalnej, odnoszące się do tzw. starego in house, ani na wprowadzenie dalszych ograniczeń do Prawa zamówień publicznych.

Nowa arena zmagań

Swoista implementacja przepisów dyrektywy klasycznej i potraktowanie zamówień in house jako jednej z przesłanek udzielenie zamówienia z wolnej ręki sprawiły, iż tego typu sprawy zaczęły trafiać do Krajowej Izby Odwoławczej, która już wielokrotnie musiała zmierzyć się z nowymi przepisami. W przypadku takich spraw jak miasta Zduńska Wola czy gminy Bytów KIO zdecydowanie opowiadała się po stronie samorządowej, uznając prawidłowość działań związanych z udzielaniem zamówień in house. Co oczywiste, zdarzały się także wyroki uwzględniające odwołania podmiotów prywatnych, jednakże co do zasady odwoływały się one do specyficznych uwarunkowań poszczególnych spraw, nie negując możliwości stosowania tego typu zamówień w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi. Dorobek orzeczniczy KIO i Sądu Zamówień Publicznych (np. w zakresie Zduńskiej Woli) istotnie kształtuje praktykę stosowania przepisó...